Shanghái, China

Shanghái, China
Datos básicos [1]
Población: 24,2 millones de habitantes
Superficie: 6.341 km2
Densidad: 3.809 habitantes por km2

La sostenibilidad en una megaciudad china: retos y éxitos

Por Haibing Ma

En las últimas tres décadas, el rápido crecimiento económico  ha transformado a China en la segunda mayor economía del mundo, en el mayor consumidor de energía y el emisor de gases de efecto invernadero del mundo. El gobierno central ha convertido en máxima prioridad el ahorro de la energía y la reducción de emisiones, una directriz que también se ha trasladado a las escalas provincial y local. En Shanghái, una de las ciudades más grandes de China, el camino hacia la sostenibilidad ha sido impulsado y orientado principalmente desde el gobierno central, pero también lo han forzado las exigencias de la Exposición Universal de Shanghái 2010, con su enfoque en la vida urbana sostenible.

Los influyentes planes quinquenales de China

Los planes quinquenales del gobierno central marcan la dirección general para el desarrollo económico y social de China. El undécimo plan quinquenal (2006-2010) fue el primero en establecer objetivos obligatorios de ahorro de energía y reducción de emisiones, e involucró a China en la reducción de su alto consumo energético (consumo de energía por unidad de producto interno bruto o PIB) en un 20%, y en la reducción de los principales contaminantes, como el dióxido de azufre (SO2) y los reflejados por la demanda química de oxígeno (DQO), en un 10%. El duodécimo plan quinquenal (2011-15) reguló recortes adicionales de la emisión de estos contaminantes de un 16% y el 8-10%, respectivamente. El plan también estableció, por primera vez, el objetivo obligatorio  de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, con la aminoración del alto consumo de energías contaminantes (dióxido de carbono [CO2] por unidad de PIB) en un 17% en cinco años.

Los planes quinquenales también fijaron objetivos en otras áreas que son clave para la sostenibilidad, tales como el uso eficiente, industrial y agrícola, de agua, de la tierra cultivable, y de la cubierta forestal y las reservas forestales. Las escalas inferiores de gobierno publicaron sus propios planes.  En el undécimo plan quinquenal, el gobierno municipal de Shanghái enunció un principio rector general: “Perseguir un camino totalmente sostenible”. En el duodécimo plan quinquenal, la ciudad hizo hincapié en la conservación de recursos y la protección del medio ambiente. Estas iniciativas políticas específicas incluían:

El undécimo plan quinquenal de Desarrollo energético, que planteó una amplia gama de objetivos para la seguridad energética, el mix energético, límites en el consumo total de energía, mejora de la tasa de eficiencia energética, y la recién implantada de capacidades de generación de energía renovable.

El undécimo plan quinquenal de Conservación energética , que fijaba como objetivo una amplia gama de sectores, incluidos la industria, los edificios y el transporte. Es obligatorio que todos los nuevos edificios residenciales y públicos se rijan por la Norma Nacional de Conservación de la Energía y, así, lograr al menos una reducción del 50% en el consumo de energía en comparación con el modelo del hogar tipo. El plan también se propone aumentar la cuota de transporte público entre las diferentes modalidades del 24% al 30%, y aumentar la proporción de los desplazamientos públicos por ferrocarril del 14% al 40%. Se fijó un objetivo de hasta 750 autobuses híbridos públicos, 4.000 taxis y otros 10.000 vehículos. El duodécimo plan quinquenal de Conservación de la Energía Industrial y Uso Integral fijó objetivos en todos los sectores industriales.

El undécimo plan quinquenal de Protección Ambiental y la Construcción Ecológica estableció límites sobre los principales contaminantes como el SO2 y los reflejados en la DQO, lo que puso de manifiesto que la inversión ambiental debería representar al menos el 3% del PIB del municipio. El plan también dividió la zona de suelo municipal en diferentes “funciones ecológicas”, como la tierra verde, bosque y humedales, y sugirió normas adecuadas para su gestión y uso.

Shanghái es una de las siete ciudades piloto y provincias designadas para aplicar los planes de comercio de emisiones de CO2 en China. En noviembre de 2013, el gobierno municipal emitió un conjunto de normas de gestión y regulaciones adicionales. La Estrategia de Comercio de Emisiones de Shanghái cubre 10 sectores, incluidos los siderúrgicos, petroquímicos y eléctricos. Las empresas, unas  200 participantes, emiten el 57% del total de emisiones de CO2 de la ciudad.

El Plan de Fomento de Vehículos de Nueva Energía, lanzado en 2014, estableció el objetivo de disponer de 13.000 vehículos de “nueva energía” (híbridos y eléctricos) en la carretera a finales de 2015, y que al menos el 30% de los nuevos vehículos de servicio público que se incorporen sean de “nueva energía”.

Principales logros

El consumo de energía y la emisión de gases de efecto invernadero de Shanghái aún no han alcanzado su punto culmen, no obstante el gobierno municipal ha tratado de disociar el crecimiento económico del uso de la energía y su impacto ambiental. De 2006 a 2010, Shanghái registró un crecimiento medio anual del PIB del 11,2%, pero la intensidad energética (el cociente entre el consumo energético y el PIB) de la ciudad cayó un 20%, lo que ahorró unos 28 millones de toneladas equivalentes de carbón (tec). A finales de 2013, Shanghái logró otra reducción del 22% del uso energético, superando la meta del 18% fijada en el duodécimo plan quinquenal.

También está cambiando el mix energético de la ciudad. La parte correspondiente al uso de carbón se redujo de 53% en 2005 al 49% en 2010 y se espera que llegue al 40% en 2015. Las fuentes de combustibles no fósiles representaron el 6% del consumo de energía primaria en 2010 y se esperaba que llegaran al 12% a finales de 2015. En 2010, el primer parque eólico en alta mar de China entró en funcionamiento en la zona del puente de Donghai de Shanghái. La capacidad total instalada de energía eólica de la ciudad se estima que haya superado los 200 megavatios en 2016.

Gran parte de la reducción de la demanda energética proviene de la eliminación gradual o la reestructuración de los sectores intensivos en el uso de energía y en las emisiones. Durante el undécimo plan quinquenal, unos 2.873 proyectos de reestructuración en Shanghái dieron como resultado un ahorro de 4,8 millones de tec. Algunos sectores, como el procesamiento de aleación de hierro y hoja de vidrio, desaparecieron definitivamente del municipio. Un total de 149 fábricas de productos químicos peligrosos también se han cerrado o trasladado. A finales de 2013, el sector de servicios representaba el 63% del PIB de Shanghái, cercano al objetivo recogido en el duodécimo plan quinquenal.

Entre 2006 y 2010, las empresas industriales en Shanghái, con ingresos anuales de más de 20 millones de yuanes (3 millones de dólares), lograron una reducción del 28% en el consumo de energía por cada 10.000 yuanes de la facturación. Mientras tanto, un total de 804 proyectos de conservación de la energía industrial han logrado reducir el consumo de energía en 2,5 millones de tec. Más de 800 contratos de gestión de la energía han contribuido a un ahorro adicional de 400.000 tec.

Durante el undécimo plan quinquenal, Shanghái actualizó cerca de 30 millones de metros cuadrados de edificios, instaló 1,64 millones de aparatos de aire acondicionado con ahorro energético y más de 24 millones de bombillas de bajo consumo en los edificios residenciales. Las auditorías de energía de más de 700 instalaciones industriales de alto consumo energético y 286 edificios públicos ahorraron hasta 3 millones tec.

La emisión de bonos para la comercialización de las emisiones en Shanghái se inició oficialmente en noviembre de 2013. En septiembre de 2015, durante los dos primeros períodos de comercialización, se habían negociado más de 4 millones de toneladas de CO2. Shanghái logró una reducción de más del 8% del consumo de carbono en 2014, superando su objetivo medio anual. Con otra reducción del 2% en 2015, la ciudad cumpliría con el objetivo de emisión establecido en el duodécimo plan quinquenal.

El Plan de Fomento de Vehículos de Nueva Energía proyectó poner en circulación 400 nuevos vehículos de” nueva energía” en Shanghái en 2013; otros 3.600, en 2014, y 9.000 más, en 2015. Las verdaderas cifras fueron mucho más bajas, solo algo por encima de 2.000 en 2013-2014. Para promover un mayor impacto, el gobierno de Shanghái eximirá a 20.000 coches híbridos y eléctricos de la cuota de la ciudad en las nuevas licencias de vehículos (impuestas en 1994 para frenar el crecimiento del volumen de vehículos de motor). El gobierno también ofrece incentivos financieros para los compradores de vehículos de “nueva energía”.

La primera línea de metro de Shanghái comenzó a funcionar en 1993 y, a finales de 2014, la red se había expandido a 14 líneas, con una longitud operativa de 548 kilómetros. En tres décadas, Shanghái ha logrado construir el mayor sistema de tránsito rápido del mundo y el segundo más grande (después de Beijing) por el número de estaciones y pasajeros anuales, con 2,5 millones de trayectos realizados en 2013. Para 2020 se espera contar con cuatro nuevas líneas de metro y extensiones a otras cinco líneas.

En lo que ha supuesto otro logro notable, entre 2006 y 2010, Shanghái incorporó 6.600 hectáreas de superficie de nueva vegetación, que aumentaron la cobertura verde de la ciudad del 37% al 38,2%. Se añadieron unas 12.000 hectáreas de bosque, un incremento de la cobertura forestal de la ciudad del 11% al 12,6%. El objetivo era aumentar la cobertura verde hasta el 38,5% y el bosque cobertura hasta un 15% a finales de 2015.

Problemas identificados

Shanghái ha acumulado en su transición hacia la sostenibilidad algunos fracasos notable , entre ellos el aclamado proyecto Ecociudad de Dongtan en la isla Chongming. En 2005 y 2008, los líderes de China y el Reino Unido firmaron memorandos dirigidos a convertir el área de Dongtan en la primera “ecociudad” del mundo. De acuerdo con el plan, la ecociudad de Dongtan utilizaría un 60% menos de energía y un 88% menos agua que otras ciudades de su mismo tamaño. Se generaría un 83% menos de residuos, y sus ciudadanos tendrían un 60% menos de “huella ecológica” que los habitantes de la región municipal de Shanghái. La totalidad de la ecociudad sería alimentada por fuentes de energía renovables, con emisiones cero de carbono.

La primera fase de este proyecto debería haberse culminado para el año 2010, a tiempo para la apertura de la Exposición Universal de Shanghái. Sin embargo, la planificación de los trabajos y las construcciones pertinentes se suspendieron y reactivaron en repetidas ocasiones. En 2006, decenas de funcionarios de Shanghái −incluido el entonces alcalde, así como el director general de Shanghái Industrial Investment Co., Ltd., compañía propietaria de los derechos de desarrollo a la zona de Dongtan− fueron detenidos por delitos económicos. Aunque los informes oficiales indican que el proyecto de ecociudad todavía avanza, se desconoce cuándo se completará y en qué medida sus objetivos originales se cumplirán.

Otro problema se refiere a la eficiencia energética de los edificios. En noviembre de 2010, se produjo un incendio en un rascacielos de apartamentos en el distrito de Jingan, en el que murieron 58 personas y docenas resultaron heridas. Aunque la causa directa del incendio fue el mal funcionamiento de soldadores eléctricos no certificados, el almacenamiento de productos inflamables en el edificio hizo el fuego incontrolable. Irónicamente, estos productos eran aislantes térmicos, ya que el edificio se encontraba en proceso de renovación integral de eficiencia energética. El incidente pone de manifiesto la necesidad de implementar con alta calidad los objetivos de eficiencia deseados.[2]

Cambio estructural y poderes administrativos

La transición de Shanghái hacia una ciudad orientada a servicios es en gran parte el resultado de decisiones estratégicas nacionales. Ya en la década de los setenta, cuando China comenzó sus reformas económicas, el Gobierno chino quiso relanzar la economía de Shanghái trasladando las industrias pesadas fuera del término municipal. La aportación del sector industrial al PIB de la ciudad se redujo del 77% en 1978 a poco más del 36% en 2013, mientras que la cuota del sector servicios creció del 19% al 63%. Teniendo en cuenta que se asume que el sector servicios requiere menos recursos naturales que otras actividades económicas esto ha contribuido a fomentar una economía más sostenible en la ciudad.[3]

Una administración dedicada y eficaz ha contribuido al rápido cambio económico de Shanghái y de sus logros hacia la sostenibilidad. Una vez que se deciden las políticas, el sistema político vertical de China permite una implementación relativamente fácil y rápida. Shanghái invitó o contrató a numerosos expertos nacionales e internacionales para llevar a cabo los estudios pertinentes a fin de contribuir a mejorar el diseño de las políticas y hacer más eficiente la implementación.

Tanto el Gobierno central de China como el Ayuntamiento de Shanghái vieron la Exposición Universal de 2010 como una ventana para mostrar el “poder blando” de China, es decir, su influencia económica y cultural. El país quiere demostrar que también abraza plenamente el concepto “avanzado” de sostenibilidad urbana. Muchas de las nuevas tecnologías y prácticas introducidas en el evento se han incorporado, o al menos considerado, en el desarrollo de Shanghái. El gobierno municipal considera que la visión que se presenta en la Expo como un compromiso con el mundo y se siente obligado a mantener ese espíritu.

Ciudadanos que luchan para hacerse oír

Debido a que China sigue siendo una sociedad en gran medida vertical/jerárquica, los ciudadanos rara vez son incluidos en la formulación de políticas. Aunque ciudadanos seleccionados participan en la propuesta y discusión de nuevas políticas a través del nivel municipal a través de los Congresos populares y de los Comités populares políticos consultivos, esta vía parece que ha tenido poco impacto. Por ello, muchos ciudadanos chinos han adoptado las redes sociales como una herramienta para expresar su opinión. Imágenes de la contaminación atmosférica local son fácilmente “retweeteados” y crean una acalorada discusión. Aunque las entidades gubernamentales pertinentes, tales como las agencias locales de protección del medio ambiente, suelen responder de una manera oportuna, no se ha logrado una mejora significativa.

El Gobierno chino está más preocupado por las reuniones físicas de los ciudadanos. Debido en parte a la falta de canales formales de retroalimentación, los ciudadanos dependen cada vez más de las reuniones y manifestaciones para influir en las agendas políticas, especialmente en el caso de los problemas ambientales. En junio de 2015 más de 10.000 residentes del distrito de Jinshan de Shanghái se reunieron para protestar contra los planes de una nueva planta de producción de paraxileno por razones de contaminación y de salud. Encuentros similares se han producido en varias ciudades de China en los últimos años. Ni el Gobierno central ni los locales han encontrado todavía mecanismos apropiados para abordar las preocupaciones ambientales de los ciudadanos expresadas a través de estos medios.[4]

Lecciones aprendidas

Dada la forma en que funciona el sistema político chino, con los objetivos del Gobierno central trasladados posteriormente a políticas regionales y locales, la aplicación de políticas es, de alguna manera, fácil. Debido a la falta de enfoques de abajo hacia arriba, sin embargo, surgen muy pocas políticas innovadoras y únicas de las necesidades locales y adaptadas al contexto local. Una megaciudad como Shanghái necesita políticas sistemáticas que estén diseñadas específicamente para ello con el fin de hacer la transición de la ciudad hacia la sostenibilidad más eficaz.

A pesar de las políticas de sostenibilidad de Shanghái pueden parecer integrales, la mayoría carecen de una verdadera sinergia. La implementación de las medidas llevadas a cabo por diferentes organismos puede, en algunos casos, ser repetitiva, lo que resulta en un despilfarro de recursos. Un grupo de trabajo especialmente diseñado enfocado en la sostenibilidad que incluye a representantes de todos los organismos pertinentes de todas las agencias mejoraría en gran medida la coordinación y la eficiencia de las políticas.

Por último, pero no menos importante, los errores cometidos como resultado de la rápida implementación de políticas en Shanghái revelan una continua falta de comprensión de la sostenibilidad. Tanto los ejemplos de la Eco-ciudad y del fuego de Dongtan demuestran que el desarrollo sostenible en Shanghái a menudo no se considera un esfuerzo sistemático, sino, más bien, como una serie de objetivos aislados sin significado concreto.

Haibing Ma es gestor del China Program en el Worldwatch Institute.
FOTO PANORÁMICA: Red de carreteras de Shanghái por la noche (whiz-ka) ©

Notas

[1] Datos de población y área del Ayuntamiento de Shanghái: www.shanghai.gov.cn (en mandarín).

[2] “Shanghai High-rise Fire Death Toll Rises to 58,” Xinhua News Agency, 19 de noviembre, 2010.

[3] Oficina de Estadística de Shanghái, Shanghai Statistical Year Book 2006–2013.

[4] “Thousands Protest in Shanghai Suburb Over Chemical Plant Fears,” Reuters, 27 de junio, 2015.

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